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关于转发杭州市人民政府法制办公室《关于在全市推行说理性行政处罚决定书的通知》的通知
发布时间:2015年07月26日

 
 
 
各区、县(市)统计局(调查队),局队各处室、中心:
    为有效规范行政处罚行为,认真贯彻杭府法发〔2010〕9号文件精神,在全市统计系统推行使用说理性行政处罚决定书,市局队已将该项工作作为衡量行政处罚案件质量的重要标准,纳入杭州市统计系统综合考评范畴。现将杭州市人民政府法制办公室《关于在全市推行说理性行政处罚决定书的通知》转发给你们,请遵照执行。
    各区、县(市)统计局(调查队)在具体实施过程中遇到的问题,请及时与市局法规处联系。
 
 
                                                                  二〇一〇年五月六日
 
 
 
 
 
杭州市人民政府法制办公室文件
 
杭府法发﹝2010﹞9号
           
关于在全市推行说理性行政处罚决定书的通知
 
各区、县(市)政府,市政府各部门、各直属单位:
    为深入贯彻落实科学发展观,推动和谐社会建设,全面推进依法行政,提高全市行政执法能力和水平,根据《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市2010年依法行政工作要点的通知》(杭政办函[2010]97号)的要求,决定在全市推行说理性行政处罚决定书。现将《关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见》、《说理性行政处罚决定书操作规范》和《行政处罚决定书说理性核评表》印发给你们,请认真贯彻执行。
 
    附件:1、关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见
          2、说理性行政处罚决定书操作规范
          3、行政处罚决定书说理性核评表
 
 
二〇一〇年四月二十一日
 
 
 
 
 
附件1
 
关于推行说理性行政处罚决定书的指导意见
 
    为深入贯彻落实科学发展观,依法保障行政相对人合法权益,进一步提高全市行政机关依法行政能力,现就推行说理性行政处罚决定书提出如下指导意见:
    一、统一思想,充分认识推行说理性行政处罚决定书的重要性
    行政处罚决定书说理是将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来,将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照的从一般到特殊的演绎推理过程。推行说理性行政处罚决定书,旨在革除原有的行政处罚决定书的弊端,用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容,做到晓之以法、以理服人,使当事人认识到该案件事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当、合情合理。
   (一)推行说理性行政处罚决定书是适应依法治国、依法行政的形势要求
行政处罚是行政执法的重要方面,是行政机关依法行政能力和水平的集中体现,而行政处罚决定书的使用是行政执法的重要环节。通过制作说理性行政处罚决定书,公开行政执法的事实和证据、实体和程序、过程和结果,使行政相对人从行政处罚决定书中更好地判断行政机关的处罚决定是否符合法律精神,是否公正合理,从而不断促进行政执法的公开、公平和公正,实现依法行政的基本要求。
   (二)推行说理性行政处罚决定书是规范行政执法的客观需要
说理性行政处罚决定书,突出了“以人为本”的思想,行政相对人的合法权益更充分地得到尊重和保障,使行政相对人易于接受,有利于当事人释疑服罚,减少抵触情绪,增强理解和信任,化解执法矛盾,减少不和谐因素。同时,增强行政处罚决定书的说理性,就意味着公开行政处罚的过程,就要求在行使自由裁量权时,要解释和说明最终确定该处罚幅度的理由,制约了行政权的滥用,有利于扼制腐败、不廉洁现象的发生。
   (三)推行说理性行政处罚决定书是提高行政执法队伍素质的重要途径
推行说理性行政处罚决定书不仅要求执法办案人员有较高的政治觉悟、法律素养,还要具备一定的文字表达、逻辑推理能力,能够判断证据是否充分、合法,定性、适用法律法规是否准确,从而能够保证案件的准确性、合法性、完整性和规范性。因此,推行说理性行政处罚决定书利于促进行政人员加强学习、提高素质,不断提升办案技能和办案质量,从而全面提高行政执法队伍整体素质,也有助于树立行政机关公正形象。
   (四)推行说理性行政处罚决定书是解决当前实际工作中存在问题的重要举措
经过多年的行政处罚执法实践,虽然全市在行政处罚文书制作上积累了宝贵经验,规范工作取得了显著成绩,但仍然存在一些问题和不足,如证据表述过于笼统,对证据的认证缺乏说理;认定事实过于简单,缺少对事实认定的合理性阐述与论证;法律解释不够深入,对适用法律的理由不作任何阐述;自由裁量分析不够,缺乏正当合理化的法理分析;文字表述简单生硬,不能讲清对行政违法行为进行处罚的事理、法理和情理等,给行政执法带来不良影响。通过在全市推行说理性行政处罚决定书,有利于克服和解决上述问题。
   (五)推行说理性行政处罚决定书是向社会公众进行法制宣传的必然要求
行政处罚决定书是行政机关阐释法律、宣传法治最直接的窗口,是面向公众进行法制教育的生动教材。说理性行政处罚决定书通过严密的逻辑推理,充分的论证,将当事人的违法行为与法律预设的条件相对照的从一般到特殊的演绎推理,是将法律的普遍规定同具体的案件事实结合起来,使社会公众便于理解法律的内涵。
    因此,各地、各单位要从全面推进依法行政、建设法治政府的高度,充分认识推行说理性行政处罚决定书的重要性和必要性,高度重视说理性行政处罚决定书的推行工作,抓紧抓好,抓出实效。
    二、明确要求,重点把握说理性行政处罚决定书的基本要求
    说理性行政处罚文书主要是包括两个方面:一方面是法律适用的理由要全面充分表述,详尽解释和说明自由裁量权最终确定的处罚幅度。另一方面,对于当事人提出观点和理由不予采纳的要详尽说明原因。其总体要求是,内容完整、论证有力、逻辑严密、适法准确、说理充分、结构合理、层次清晰、详略得当、用词准确、语句流畅,要做到说清“三理”:
    一是说法理。就是运用法理对案件的定性、情节、处罚等问题做透彻的分析说明。在认定事实的基础上,对当事人的陈述、申辩意见采信与否的理由应叙述清楚。结合有关法律、法规或规章的具体规定,客观分析当事人的违法性质,适用法律、法规或规章的具体条文的内容,说明当事人的行为具体违反了该法条的什么禁止性、义务性规定,构成什么行为;详细引用与禁则、义务性规定相对应的罚则条文。
    二是说情理。即对案件的分析判断要符合主体客观背景以及案件发生的原因和社情民意,从而使处罚决定合乎情理。在对当事人从事违法行为的主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上,对从轻或减轻、从重或加重处罚以及不予行政处罚的情节、理由、法律依据作必要的说明,使自由裁量权的行使合法合理。
    三是说文理。每一份行政处罚决定书都是论证违法行为的论说文。要求必须做到观点明确、论据充分、论证严谨、逻辑严密、说理透彻。在文字表述上,必须做到用词准确、文理通顺、详略得当。通过说理能把整个案件的处罚程序交代清楚,使当事人知法、知情、知理,化解矛盾,消除阻力,提高执法满意度,促进和谐执法,减少行政复议、行政诉讼的产生。
    三、注重实效,抓住推行说理性行政处罚决定书的关键环节
    制作好说理性行政处罚决定书,必须注重好五个环节:
   (一)要注重办案人员的综合素质。提高办案人员的综合素质,是推行说理性行政处罚决定书的关键。办案人员在撰写处罚决定书过程中,要攻坚克难,认真负责,勇于实践,增强推行说理性行政处罚决定书的信心。
   (二)要注重调查取证。调查取证是写好说理性行政处罚决定书的前提。要针对“何人、何时、何地、何事、何果”五个方面,有针对性地进行调查取证,防止随意性。满足违法事实的认定,并根据违法事实加以审查;证据的提取,应当符合法定程序;证据的审查,要注重证据的关联性、真实性和合法性,确保各种证据能够相互印证并形成完整的证据链。
   (三)要注重法律论证。法律论证是说理性行政处罚决定书的集中体现。说理性行政处罚决定书要展开深入透彻的论证说理,客观公正地适用法律,使当事人释疑服罚。要坚持“以事实为根据,以法律为准绳”的原则,就案件事实运用法律进行分析论证,主要在违法和合法、情节轻重和危害大小等问题上分清是非、明确责任,做到逻辑严谨、论证周密、辨法析理、说理充分、以法喻人、以理服人。
   (四)要注重调查终结报告。案件调查终结报告是行政处罚决定书的基础,是对行政处罚案件的事实和证据、事实和法律、实体和程序、过程和结论等问题的全面的、综合的反映和体现。只有以全面的、详细的、说理的调查终结报告为基础,才能增强行政处罚决定书的说理性。办案人员要注意内外法律文书的区别,认真写好案件调查终结报告,为写好说理性行政处罚决定书打下坚实基础。
   (五)要注重处罚文书审核。文书审核是写好说理性行政处罚决定书的保障。处罚决定书是最重要的行政处罚文书,行政处罚事实是否清楚、证据是否充分、定性是否准确、处罚是否恰当、程序是否合法,最终体现在处罚决定书上。案件主办人员、办案机构和法制机构根据相关的要求,把好行政处罚决定书的起草关、核审关和审签关,才能保证说理性行政处罚决定书的高质量和高水平。
    四、明确要求,确保说理性行政处罚文书顺利推行
   (一)加强领导,提高认识。各地、各单位要高度重视这一提高办案质量,提高执法人员素质和依法行政水平的基础性工作,主要领导亲自抓,分管领导具体抓,克服怕困难、怕麻烦思想,要指派专人负责这项工作的落实,完善相关制度、措施,加强内部督促、检查。
   (二)加强学习,提高素质。各地、各单位要加强系统内部和与其他行政执法部门的交流,通过培训、讲座、座谈等多种形式进行培训,采取办案人员互评互查、评选优秀行政处罚决定书等方式,使全体行政执法人员掌握说理性行政处罚决定书的具体内容、要求和说理、说法的技能,全面提高制作水平。
   (三)落实措施,提升效果。各地、各单位要将说理性行政处罚决定书作为衡量行政处罚案件质量的重要标准,纳入岗位目标考核范畴。要及时总结经验,通过发现解决问题,采取各种有效措施,不断完善说理性行政处罚决定书及推广工作。市依法行政评议考核小组已将推行说理性行政处罚决定书工作列入年度考核的内容。各地、各单位在具体实施中遇到的问题,请及时报市政府法制办。
 
 
 
 
 
 
 
 
附件2
 
说理性行政处罚决定书操作规范
 
第一章  总  则
    第一条  为了有效规范行政处罚行为,提高执法水平,保障当事人的合法权益,推进依法行政,根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、等规定,结合本市行政处罚工作实际,特制定本规范。
    第二条  说理性行政处罚文书就是运用充分的说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容,做到明之于法、晓之以理、动之以情、以理服人,使当事人认识到该案件事实清楚,证据确凿充分、程序合法、处理适当、合情合理。
    第三条  本规范适用于一般程序案件的行政处罚决定书。
    第四条  说理性行政处罚决定书总体要求是内容完整、论证有力、逻辑严密、适法准确、说理充分、结构合理、层次清晰、详略得当、用词准确、语句流畅。
    第五条  说理性行政处罚决定书应当遵循以下的原则:
   (一)全面、客观、公正;
   (二)保护当事人合法权益;
   (三)保障有效实施行政管理;
   (四)保障法律、法规、规章有效贯彻实施。
第二章  说理内容
    第六条  行政处罚决定书是行政处罚实施机关针对具体违法行为制作的载有违法事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件。
    第七条  行政处罚决定书由首部、事实、证据、办案程序、当事人辩称的观点、理由和依据、履行方式和期限、救济途径、尾部等事项组成。
    第八条  说理性行政处罚决定书内容:
   (一)首部。首部包括标题、文号、当事人的基本情况,如名称、地址、法定代表人的基本情况等。该部分应当言简意赅,对当事人基本情况的表述简明扼要,准确规范。根据当事人身份证、营业执照或者其他资格证明文件的内容表述。当事人为两个以上的,应当按责任主次为序依次列明。
   (二)事实。案件发生时的一切真实情况,主要包括违法行为发生的时间、地点、经过、情节以及结果等。
    事实叙述应当按照事件发生的时间顺序,客观、全面、真实的反映案情,并抓住重点,详述主要情节和因果关系。所叙述的违法事实,应当经过调查核实,有充分证据证明违反法律、法规和规章规定的行为。
   事实叙述应当以违法行为的主体、客体、主观方面、客观方面等构成要件为指导,既揭示案件的本质和特征,又抓住违法行为的时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素,阐明整个违法事实情况,在叙述事实时不得增加任何主观的评论性语言。
对影响定性处罚的情节也应当列明,包括对当事人从重、加重或从轻、减轻处罚以及不予行政处罚的情节等。
   (三)证据。案件调查过程中收集到的书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录等证据,应当按照时间顺序和证明的事实逐一列举,并对证据的来源及证明用途作简要说明。
    证据列举方式可以在叙述违法事实过程中同时分析列举,也可以在叙述违法事实后单独列举分析。
   (四)办理程序。行政处罚决定书不仅要反映案件的事实,还应当反映案件查办的程序。行政处罚文书应当作完整表述下列重要步骤和程序:责令停止违法行为、责令限期改正、证据先行登记保存、扣押或者暂扣、处罚告知、听证告知、对情节复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚以及行政执法机关负责人集体讨论等。
   (五)当事人辩称的观点。行政处罚决定书应当注明当事人有无提出陈述申辩意见。当事人提出陈述申辩意见的,应当描述当事人的申辩要求和理由依据,并将复核结果进行简述。当事人在听证中对行政处罚实施机关调查认定的事实、定性、法律适用、证据、程序等提出的相关质疑及其证据也应当按上述要求描述。
   (六)理由及依据。全面表述适用的法律、法规和规章。违法依据是指行政违法行为所直接违反的法律、法规和规章,它既是判定行为是否违法的依据,也是判定行为违法性质的依据。
    行政处罚决定书中应当写明法律、法规和规章的全称和具体的条、款、项。行政处罚决定应当在处罚依据所规定的处罚幅度内加以确定,有多项的,应当分项写明。办案人员应当结合个案事实对法律、法规和规章进行更详尽的法理阐述,以充分的说理来论证采用特定的法条作为处罚依据的理由。
采纳或者不予采纳当事人所提出的观点的理由应当详尽说明。当事人在陈述、申辩或者听证时所提出的观点,对于合理的观点应当予以采纳,对于不合理的,没有法律、法规依据的观点,不予采纳的理由应当说清说透。
    对自由裁量权的行使应当说明理由,详细写明依法从轻或者减轻、从重或者加重以及不予行政处罚的相关情节。
    (七)行政处罚的履行方式、期限和救济途径。行政处罚决定书应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或者提起行政诉讼救济途径和期限。
    (八)尾部。文书应当标注行政处罚机关的名称和作出决定的日期。作出行政处罚机关名称应当为全称,作出决定的日期应当以行政执法机关主要负责人签发行政处罚决定书的日期为准,必须盖有该机关的印章,印章应端正、清晰。
第三章  说理要求
    第九条  说理性行政处罚决定书应当重点突出以下两个方面:
    (一)法律适用的理由应当全面充分表述,详尽解释和说明自由裁量权最终确定的处罚幅度;
    (二)对于当事人提出观点和理由不予采纳的应当详尽说明原因。
    第十条  说理性行政处罚决定书应当说清以下三个方面内容:
    (一)说清法理,运用法理对案件的定性、情节、处罚等问题做透彻的分析说明;
    (二)说清情理,对案件的分析判断应当符合主体客观背景以及案件发生的原因和社情民意,从而使行政处罚决定合乎情理;
    (三)说清文理,应当讲究文辞条理,顺理成章。
    第十一条  法律引据完整。行政处罚决定书应当详细引用禁则和罚则的法条原文,使当事人可以清楚地对照法律条文,知道自己违反了什么规定,根据法律应该怎么处罚。
    第十二条  逻辑推理严密。行政处罚决定书应当根据查实的证据,结合法律规定,从主体、主观方面和客体、客观方面综合分析,并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法,清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。
    第十三条  事实表述清楚。行政处罚决定书应当清晰表述当事人从事行政违法行为的主观意图、情节、造成的后果,作为从轻或者减轻、从重或者加重以及不予行政处罚的依据,体现行政处罚的合理性、公平性和公正性。
    凡是与案件的定性和处理相关的事实要素不得遗漏,有关的数据应当对应、平衡。多个违法行为应当要分别表述清楚。违法事实之间不得有互相矛盾之处。整个事实的表述应当具有层次感,合乎一定逻辑性,文字简洁,一目了然。
    第十四条  证据分析严谨。行政处罚决定书应当逐一罗列证据进行分析,说明该证据证明案件的哪些法律事实;如有否认案件客观事实的证据,则要另起一段罗列并进行分析;在证据分析的基础上,运用逻辑推理和经验法则对证据逐一作出有效或无效的确认,然后用有效的证据推定出案件的法律事实,对不予采信的证据则说明理由;最后阐明通过证据分析得出的被采信证据最终证明的法律事实。
    第十五条  自由裁量说清。在对当事人违法行为的事实、主观意图、手段、社会后果客观评价的基础上,行政处罚决定书应当对从轻或减轻、从重或加重以及不予行政处罚的情节、理由、法律依据作出详细说明,使自由裁量权的行使合法合理。
    第十六条  论理语言规范。论理重点要依法说清结论的由来,把推定结论的过程清晰的展示出来。如当事人的行为实质是什么行为,为什么说是这种行为,法律规范对这一行为的表现和结果是如何规定的,所以当事人的行为符合法条的规定,应当予以惩罚。也可以分析当事人的行为最终侵害了哪种行政管理秩序,造成什么后果,所以要进行制止和惩罚。说理之中尽量运用规范的法律语言,体现行政处罚决定书的严肃性。
    第十七条  体现人文关怀。行政处罚决定书应当改变过于威严,气势压人的文风,根据不同情况使用不同表述,对不懂法而违法者和对弱势群体,给予人文关怀,体现人性化执法理念。
 
 
 
 
 
 
 
附件3
 
行政处罚决定书说理性核评表
违法主体:                                   办案单位:
评分项目
分值
扣分理由
扣分
案 件性 质认 定阐 明理 由30分
1、简单援引法规条款,为何适用该依据未说理理由的
30
 
 
2、法规条文所指有多个违法行为,未明确当事人属于何种行为的
20
 
 
3、对定性问题,上级有规范性文件,应当引用而未引用的
10
 
 
4、阐述的理由条理不清,词不达意或者理由错误的
5-20
 
 
5、其他应当扣分的
10-20
 
 
行 使自 由裁 量权 说明 理由
40分
6、未说明理由,直接引用法规条款的
40
 
 
7、法规依据有罚种选择的,选择罚种不说明理由的
20
 
 
8、法规依据对罚款具有裁量幅度,不说明确定罚款数额理由的
10
 
 
9、对于有法定从轻或者减轻情形,不引用相关法律依据的
10
 
 
10、对处罚裁量已有规定而不引用的
5
 
 
11、酌情从轻或者给予从重处罚,说明的理由错误的
5
 
 
12、其他应当扣分的
5-20
 
 
陈 述申 辩处 理20分
13、复核意见未在行政处罚决定书中表述
10
 
 
14、表述的复核意见,不阐明理由的
5
 
 
15、阐明的理由错误或者没有针对性
10
 
 
16、其他应当扣分的
5-10
 
 
文 稿结 构用 词10分
17、拟制的文稿条理不清
5
 
 
18、叙述与定性和处罚无直接关联的事实
5
 
 
19、拟制的文稿出现错别字
2或5
 
 
20、应当叙述的事实遗漏的
10
 
 
核评人:                                      核评得分:    分
复核人:                        


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